法制化与责任：农民最低生活保障权“脱困”的现实选择(2)

　　从覆盖对象视角分析。《城市居民最低生活保障条例》规定：“城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。”《条例》颁布后，覆盖对象大幅增长，直到2003年开始进入稳定期，城镇最低生活保障制度已基本实现了制度覆盖目标，更好的保障了城市居民的生存权益。《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》因承袭了城镇的表述，规定“农村最低生活保障对象是家庭人均年收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，包括因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民”。〔3〕《通知》颁布之前，尤其是以2003年为节点，前期由于各级政府集中全力推动城镇最低生活保障制度建设，农村低保建设处于边缘状态，2003年农村低保参保数甚至比2002年下降了10%，后期略有进展，但直到2007年《通知》下发，农村最低生活保障参保人数才实现突破进展，增幅达123.9%。〔4〕
　　从保障水平视角分析。“二元”形态的最低生活保障制度必定造成城乡保障标准的差别，这种差别也直接决定了贫困群体的规模大小。“二元”机制源自于城乡经济发展水平的差异，同时考虑到地区经济发展水平的差别，最低生活保障制度呈现出城乡和地域的非均衡形态。在最低生活保障标准制定时，宏观层面的差异决定了微观的参考要素不同，甚至加入了地方财政的考量，最终导致城乡低保标准差距不断拉大，致使农民群体的“脱贫”速度依旧缓慢。随着中央农村经济工作会议的部署，各级财政也在不断加大对农村的支持力度，农村低保“提标”的步伐不断加快，城乡低保标准差距也在不断改善，更多的政策也在向农村倾斜，农村发展也会成为今后中国经济发展的重中之重。
　　从公共财政投入视角分析。围绕着资金分担比例问题，城镇最低生活保障制度的筹资模式处于不断变化之中，在创制初期形成了由地方财政和保障对象所在单位共同分担的模式，逐步过渡到以地方财政负担为主、社会资助为辅，并最终形成了“地方负责、中央补贴、社会资助”的三方筹资模式，但中央财政补助占全部资金的70%以上，实际承担了城镇最低生活保障的财政责任。〔5〕由于长期的农村发展边缘化，农村最低生活保障呈现出制度建设滞后、财政责任不明确、筹资水平低等特征。在探索初期，有条件的地区形成了“地方财政责任为主、村集体为辅”的共同负担模式。2007年《通知》颁发之后，制度的推广要求各地方政府加大投入，明确地方政府在农村低保资金筹措中的主体责任。然而考虑到地方财政收支的限制，为了保证农村最低生活保障制度在全国范围推广，中央财政不断加大补贴力度，最终也承担了农村低保事业的主要财政责任。然而实际中农村人口多于城镇人口，在财政低保资金投入比例却少于城镇，这不仅反映了政府政策价值观的偏颇和责任的缺位，也是对农民平等享有低保权的剥夺。
　　（二）不规范的制度实践
　　从制度保障规范视角分析。首先，农村最低生活保障制度在中央层面缺乏统一的法律法规，仅依靠国务院和相关部门的通知文件等行政性规范；地方政府作为实施主体，更多的是制定了“实施办法”或“细则”等形式的规定。其次，地方政府基于自身财力，在农村低保制度的规范性文件中更多的采用定性设置而非定量，保障目标不明确，保障对象和标准确定环节流于形式，最终势必影响制度发挥应有的效力。没有相应的法律法规来支撑，以空洞乏力的规范性文件来确定各相关主体的权利和义务，农村最低生活保障制度在弹性路径中其稳定性和有效性将大大折扣。
　　从保障标准视角分析。在最低生活保障标准的制定方面，并未形成科学统一的测算标准，各地计算办法差别较大，标准参差不齐；不少地方标准制定参考因素单一，未将物价、家庭规模、人均消费水平等考虑在内，最终的标准线大都低于实际贫困线，甚至有些地区只有实际贫困线的50%；〔6〕保障标准的差别不仅体现在农村内部，也体现在城乡、区域上，这种差别也必定随着经济发展和消费刚性，成为贫富差距和社会稳定的隐患；保障标准缺乏科学规范的增长机制，调整机制依靠主观判断，随意性较大，不能够切实有效的实现农村脱贫的制度建设目标。
　　从筹资机制视角分析。首先表现在，城镇发展偏好的宏观导向下，中央财政对于农村最低生活保障的投入比例与农村现有的低保覆盖人口不匹配，这不仅难以保障农民的生存权益的实现，客观上再次拉大了城乡收入分配的差距。其次，在农村最低生活保障制度的财政责任构成中，中央政府只担任调剂余缺的宏观调控者角色，地方政府扮演制度实施的主体角色，仅仅是对困难地区给予适当补助，不直接参与具体的资金分担，实际的财政责任由市县乡共同分担。在我国现行的财政体制下，基层政府财政能力有限，这种分担机制使得农村最低生活保障制度的财务可持续性受到巨大挑战，对农民低保权的实现形成了内在的制约。
　　四、农民最低生活保障权“脱困”的现实选择
　　农村最低生活保障制度作为农民在无法维持自身最低生活水平时的一种“底线公平”保障机制，在农村社会保障体系尚未健全、保障能力不足的条件下，对减轻农村贫困，稳定农村经济社会发展，起到了基础性的“兜底”作用。尤其是2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》下发后，制度在覆盖面、保障标准、筹资能力等方面不断完善，一定程度上缩减了农村贫困人口规模，较好的维护了农民的生存权益。然而在经过几年的运行后，农民的最低生活保障权始终未能实现平等化，制度的稳定性和持续性也面临着严峻的挑战。通过上文对农村低保制度的实践困境进行分析，提出应该提升立法层次，用法律保障制度运行的规范性；强化责任意识，实现制度的良性运转。
　　（一）提升立法层次，加强制度的法制化建设

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