法制统一视角下新环保法中的按日连续处罚

　　【论文摘要】按日连续处罚是环保法新修订的内容之一，因其十分严厉而备受瞩目。关于按日连续处罚的法律性质，学界存在着不同的观点。从法制统一的角度，按日连续处罚应属于责令改正的执行罚，其实施应充分注重与现有法律规定的衔接和协调，严格遵循相应的程序规则，加强并完善对其实施的监督和救济，以便最大限度地发挥这一新制度作用。
　　【论文关键词】法制统一；按日连续处罚；实施
　　2015年1月1日起开始实施的《环境保护法》（以下简称新环保法），在立法理念、监管机制及法律责任等诸多方面都有重大改变，被誉为我国环境立法史上的又一里程碑。新环保法大大加强了对违法排污行为的惩罚力度，有望解开我国环境保护工作中长期存在的“违法成本低，守法成本高”的死结。而该法第59条中“按日连续处罚”的规定更是备受瞩目。有关按日连续处罚，学界论述颇多，本文从法制统一的角度并结合环境保护部的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（以下简称《办法》）的有关规定，对新环保法中按日连续处罚的性质及其执法中的相关问题进行探讨，以期进一步完善按日连续处罚的实施制度。
　　一、法制统一的内涵
　　法制统一原则是我国立法的基本原则之一，为我国宪法第5条所明确规定，是维护和保障立法合法性的重要原则。法制统一有多重内涵，其中之一就是要求各个法律部门之间的规范性法律文件不得冲突、抵触或重复，应该相互协调和补充。对于一项新的法律制度而言，法制统一则要求其应当与现存的法律之间和谐有序、相互协调，融人到现存的法律体系中并与之成为有机联系的统一整体，这可以说是该制度存在的合法性、正当性基础，也是其能否顺利实施的关键。简言之，法制统一既要求各法律所构建的制度体系要统一协调，又要求各法律制度在实际运行中能够相互协调以保证法制的统一。按日连续处罚作为我国环境基本法中一项新的制度，无论其性质的界定还是具体的实施，都必须符合法制统一的要求。
　　二、法制统一与按日连续处罚性质的界定
　　对按日连续处罚性质的界定，直接关乎其具体的实施，因为不同的性质决定着不同的实施程序。关于按日连续处罚的法律性质，学界存在着三种学说，即行政处罚说、执行罚说和混合性质说。虽然国外及我国个别地区的环境立法中有将按日连续处罚作为行政处罚的立法例，行政处罚说也在尽力地解释着其与“一事不再罚”原则没有矛盾和冲突，认为每一天的排污行为都应做“一事”来看待；或认为持续性的排污行为是“一事”，按日计罚的结果仍是一次处罚，按日累积只是一种计罚方式，并不改变“一次”处罚的性质。但毋庸置疑的是，如果将每一天或每一时段的违法排污行为都当成“一事”而予以处罚的话，不仅为执法实践带来了很大的难题，而且每一天或每一时段的违法排污行为在事实、性质、情节以及社会危害程度上都不可能是一致的，同时还存在着时断时续的可能，若都处以相同的处罚数额势必违反《行政处罚法》第4条第2款规定的“过罚相当”原则。因此，行政处罚说在理论和实践上都有不小的障碍。事实上，从新环保法第59条的表述来看，按日连续处罚作为执行罚的特征更为明显。
　　执行罚，是行政强制执行机关对拒不履行不作为义务或者不可为他人代履行的作为义务的义务主体，课以新的金钱给付义务，以迫使其履行的强制执行。执行罚的目的不是对义务主体进行金钱处罚，而是通过罚缴一定数额的金钱，促使义务主体履行其应履行却尚未履行的义务。新环保法第59条的按日连续处罚，应为该条中“责令改正”的执行罚，而非“罚款处罚”的执行罚。否则的话，将有违《行政强制法》第45条第2款有关执行罚的数额不得超过罚款本数的规定。
　　关于“责令改正”的性质，虽然我国有个别法律将其作为行政处罚，但国务院法制办秘书行政司根据《行政处罚法》第23条的规定，在《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复（国法秘函[2000]134号）》中已明确其不属于行政处罚，这也是学界的主流观点，即责令改正是行政主体对特定行政相对人作出的一种行政命令。环保部的《环境行政处罚办法》第11条也明确将其规定为行政命令。作为一种行政命令，责令改正具有其独立性，表现为行政主体通过指令违法行为人履行一定的义务来达到停止和纠正其违法行为的目的。责令改正的遵守和执行往往需要以行政处罚或者行政强制执行作为保障。新环保法第59条中的按日连续处罚，正是为了使前面的“责令改正”得以遵守和执行，但其并非行政处罚，原因如下：其一，按日连续处罚的目的不是对违法排污者进行金钱制裁，而是促使其尽快履行责令改正所确定的义务，以免违法排污行为再次发生；其二，按日连续处罚具有执行罚所具有的针对同一事项按日计算反复适用的特征，而行政处罚则必须遵循“一事不再罚”的原则；其三，尽管现有不少法律有对拒不履行责令改正义务而给予行政处罚的规定，但其都体现为对“拒不改正”的制裁，而且都是一次性的，严格遵循“一事不再罚”的原则，与新环保法第59条对“拒不改正”反复课以按日连续处罚的规定有着本质的不同。
　　因此，新环保法第59条的按日连续处罚应该属于本条规定的“责令改正”的执行罚。按日连续处罚作为执行罚与现有法律规定没有任何矛盾和冲突，不仅符合法制统一的要求，而且为执法实践带来了很大的方便，节省了执法成本，同时大大增加了违法排污者的违法成本，具有强大而持续的心理威慑力，从而迫使其尽快履行责令改正的义务，停止和纠正环境违法行为。
　　三、法制统一与《办法》中对按日连续处罚性质的界定

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