法制统一视角下新环保法中的按日连续处罚(2)

　　在现有法律体系内，任何一项法律制度的实施都不可能是孤立的，都或多或少的需要现存其他制度的支持和保障，这也正是法制统一的一种体现。按日连续处罚要想得到高效顺畅地实施，关键之一是要在其实施的各个阶段充分注重与现有有关法律的衔接与协调，同时还需根据其自身的特点及时制定相应的配套制度，以确保能充分发挥其应有的作用。《办法》的及时出台，目的是使按日连续处罚的实施更具有可操作性。但《办法》却将按日连续处罚的性质简单界定为行政处罚，并按照行政处罚的程序来实施，这不仅不符合法制统一原则，而且不利于按日连续处罚高效顺畅地实施。
　　（一）《办法》将按日连续处罚简单界定为行政处罚与新环保法第59条的立法目的存在一定的冲突
　　如前所述，新环保法规定的按日连续处罚具有明显的执行罚的特征，其目的并不是对违法排污者进行金钱处罚，而是促使其及时改正违法行为。新环保法第59条中的“违法排放污染物”至少应包括两种情形：其一是排污结果违法，比如超标排污或排放禁止排放的污染物；其二是排污结果未违法但其排污行为过程违法，比如未取得排污许可排污、未依法运行排污设施排污等。第一种情形下环保部门排污者进行行政处罚并责令其改正，如违法排污者拒不改正，此时施以按日连续处罚尽管有对持续违法排污行为予以制裁之意，但按日连续处罚的最终目的还是促使其尽快改正违法行为；而第二种情形下施以按日连续处罚，其功能就在于迫使其履行作为义务（如办理许可证、正常运行排污设施等）而并非对违法排污结果的制裁。质言之，此类型的按日连续处罚仅具有执行罚的功能。因此，《办法》将按日连续处罚简单界定为行政处罚可能导致新环保法第59条规定的应该施以按日连续处罚却无法实施的情形，有违新环保法该条的立法目的。
　　（二）《办法》将按日连续处罚简单界定为行政处罚不利于其高效顺畅的实施
　　从《行政处罚法》的规定可知，行政处罚应遵循严格的程序，首先必须进行调查，调查后要由行政机关负责人对调查结果进行审查，较重的行政处罚还要由行政机关负责人集体讨论，并要举行听证。按日连续处罚无疑是较重的，如属行政处罚则都需要遵循上述程序。同时，《行政处罚法》第27条还规定了应当从轻或减轻处罚的情形，实施按日连续处罚时如果违法排污者具有这些情形的，势必要从轻或减轻处罚，这样又与新环保法第59条“按照原处罚数额”按日连续处罚的规定相矛盾。笔者曾走访了几个环境保护主管部门，正是因为实施中面临的上述问题，至今尚未有实施按日连续处罚的案例。
　　四、按日连续处罚的监督与救济
　　按日连续处罚作为法律赋予环境保护主管部门的一项公权力，同其他任何公权力一样，必须受到制约和监督，否则极有可能被滥用和扩张以至于对私权造成极大的侵害；而无救济则无权利，私权利如果受到公权力的侵害，一定要加以救济。这些都是法治应有之义。因此，必须注重对按日连续处罚的监督及受其侵害后的救济，以便最大限度地发挥这一新制度作用，遏制其可能带来的负面影响。尽管《办法》没有对此予以专门规定，结合现有相关法律规定，按日连续处罚的监督方面应包括必须严格遵循相应的程序、严格遵循职能分离、强化行政责任、依法公开按日连续处罚的相关信息、鼓励公众和媒体依法进行监督等制度；而关于按日连续处罚的救济则完全可以从法制统一的角度将其纳入现有的行政救济机制。
　　总之，按日连续处罚进入我国环境保护基本法，是我国为应对严峻的环境问题向环境违法者举起的法律利器。在按日连续处罚的实际执法中，一方面应充分注重与现有法律的衔接和协调，另一方面还要根据其特点及时制定有针对性的措施，包括进一步完善《办法》的规定，以最大限度地发挥其应有的作用。

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